石桂琴 殷兆偉
(陜西華地房地產(chǎn)估價(jià)咨詢有限公司,陜西 西安 710021)
摘要:黨的十八大以來,黨中央堅(jiān)持統(tǒng)籌“五位一體”總體布局、推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,提出了一系列具有重大影響和深遠(yuǎn)意義的新理念、新思想、新戰(zhàn)略。對(duì)于廣大自然資源咨詢行業(yè)工作者,我們要篤定信念,凝心聚力,在黨的創(chuàng)新理論和戰(zhàn)略部署指導(dǎo)下,持續(xù)推進(jìn)自然資源稟賦、權(quán)屬、開發(fā)利用、整體保護(hù)和綜合治理等各項(xiàng)重大改革創(chuàng)新,開展自然資源開發(fā)利用效益提升的理論與技術(shù)探索,不斷完善自然資源管理制度體系,全面貫徹新發(fā)展理念,積極支撐保障構(gòu)建新發(fā)展格局。
關(guān)鍵詞:自然資源管理、山水林田湖草、生態(tài)文明
1.自然資源產(chǎn)權(quán)管理新時(shí)代下的業(yè)務(wù)類別
長(zhǎng)期以來,我國(guó)自然資源管理體系錯(cuò)雜:組織上統(tǒng)一與分區(qū)管理并存、資源類目上實(shí)現(xiàn)分類管理、各級(jí)政府基于本級(jí)政府事權(quán)行使本行政轄區(qū)內(nèi)的相應(yīng)管理職能。中央與地方分級(jí)管理、多元分治的管理模式導(dǎo)致了以往自然資源分類邊界模糊、資產(chǎn)底數(shù)不清、權(quán)責(zé)不明晰、權(quán)益不落實(shí)、監(jiān)管保護(hù)制度不健全等諸多問題。為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),履行所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé),著力解決自然資源所有者職責(zé)不到位、各類規(guī)劃交叉等問題,2018年3月,全國(guó)人大十三屆一次會(huì)議表決通過了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定,批準(zhǔn)成立自然資源部。自然資源部的成立宣告自然資源“九龍治水”式管理的結(jié)束,標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了“自然資源產(chǎn)權(quán)管理”的新時(shí)代。
黨和國(guó)家組建自然資源部,賦予其“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”歷史使命,對(duì)加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化、加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有重要意義。自然資源咨詢領(lǐng)域的業(yè)務(wù)類型也由以往土地一個(gè)維度,延伸到覆蓋土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域、海島等多項(xiàng)自然資源,資源空間涵蓋到陸地和海洋、地上和地下。按照統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的 “兩統(tǒng)一”職責(zé),自然資源業(yè)務(wù)分解到調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、所有者權(quán)益、空間規(guī)劃、用途管制、開發(fā)利用及生態(tài)修復(fù)等多個(gè)領(lǐng)域。
2.自然資源“四化”新挑戰(zhàn)
黨的十八大以來,黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展,提出了一系列具有重大影響和深遠(yuǎn)意義的新理念、新思想、新戰(zhàn)略,為加強(qiáng)自然資源管理指明了方向。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,自然資源逐步顯現(xiàn)出系統(tǒng)化、資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化和信息化四個(gè)維度的變化:
一是自然資源的系統(tǒng)化。自然資源管理領(lǐng)域的變革是由一元發(fā)展到多元、單一類資源發(fā)展到山水林田湖草的綜合治理,管理目標(biāo)也由自然資源的經(jīng)濟(jì)效益最大化到追求自然生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的綜合效益最大化。自然資源管理的形式由孤立的自然要素之間的“點(diǎn)線關(guān)系”,向生態(tài)系統(tǒng)一體化“網(wǎng)絡(luò)關(guān)系”轉(zhuǎn)變,迫切要求自然資源治理向全新、系統(tǒng)的管理理念轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書記指出:“山水林田湖是一個(gè)生命共同體,人的命脈在田,田的命脈在水,水的命脈在山,山的命脈在土,土的命脈在樹”,形象地闡述了自然系統(tǒng)的統(tǒng)一性和各種自然要素的相互依存性。正是由于自然資源管理的系統(tǒng)性、整體性,要求每位自然資源咨詢領(lǐng)域從業(yè)者必須破除原有的單一分散思維方式,如:以往的城鄉(xiāng)規(guī)劃重心在城鎮(zhèn),側(cè)重于發(fā)展;土地利用總體規(guī)劃側(cè)重于資源保護(hù)的剛性要求;而以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)的國(guó)土空間規(guī)劃則要求發(fā)展和保護(hù)并重。由于國(guó)土空間規(guī)劃覆蓋全域,涵蓋自然資源多個(gè)門類,這就要求規(guī)劃從業(yè)者從現(xiàn)狀踏勘,到現(xiàn)狀問題解決,必須從系統(tǒng)的角度看問題,統(tǒng)籌兼顧,整體施策,全方位、全地域、全過程地開展自然資源領(lǐng)域相關(guān)工作,提出解決策略,形成空間方案,完成各項(xiàng)專題。這些無疑對(duì)行業(yè)從業(yè)人員自身素質(zhì)和從業(yè)人員團(tuán)隊(duì)間的溝通都是很大的挑戰(zhàn)。
二是自然資源的資產(chǎn)化。2019年4月,“兩辦”聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》,要求“統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)和服務(wù)體系建設(shè)”。自此,國(guó)家明確統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)化改革的時(shí)間表與路線圖。隨著國(guó)家推進(jìn)自然資源資產(chǎn)化,相對(duì)于自然資源咨詢領(lǐng)域從業(yè)者而言,一方面是自然資源資產(chǎn)量化業(yè)務(wù)的延伸——自然資源的資產(chǎn)價(jià)值核算、計(jì)量、評(píng)估,以及探索多樣化有償使用方式和使用補(bǔ)償機(jī)制,健全耕地、草原、森林、濕地等資源保護(hù)與占補(bǔ)平衡,完善自然資源節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)等;另一方面,自然資源的“量化”工作產(chǎn)生了一系列衍生品如自然資源資產(chǎn)交易抵質(zhì)押貸款、資產(chǎn)支持證券、信托等金融產(chǎn)品;國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)設(shè)立了轉(zhuǎn)移支付;部分地方也在探索建立跨地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償;利用自然資源資產(chǎn)化明晰自然資源利用稅征收稅基……這些“自然資源+金融”、“自然資源+轉(zhuǎn)移支付”、“自然資源+生態(tài)補(bǔ)償”、“自然資源+稅收”等衍生品對(duì)自然資源咨詢領(lǐng)域工作者跨多學(xué)科知識(shí)提出了更高要求。
三是自然資源的產(chǎn)業(yè)化。在生態(tài)文明建設(shè)和自然資源產(chǎn)權(quán)管理的背景下,自然資源管理工作迫切需要構(gòu)建一個(gè)涵蓋自然資源全領(lǐng)域、多門類、廣縱深的自然資源產(chǎn)業(yè)網(wǎng):產(chǎn)業(yè)鏈條上,從“摸清家底”的自然資源清查,到自然資源價(jià)格評(píng)估和保護(hù)、利用,再到自然資源的綜合整治和生態(tài)修復(fù);資源門類上,從土地資源、礦產(chǎn)資源,到“山水林田湖草”生命共同體,再到涵蓋生物資源、氣候氣象資源的跨學(xué)科、跨部門管理組合;空間利用上,從陸地延伸到海域,從地上延伸到空域和地下;跨度上,從遙感等廣域?qū)用娴阶诘卮_權(quán)登記的微觀層面?梢哉f,自然資源咨詢領(lǐng)域業(yè)務(wù)間的聯(lián)系更高、交叉更頻繁,尤其是處于自然資源基礎(chǔ)或統(tǒng)籌地位的業(yè)務(wù)由于自然資源資產(chǎn)化的運(yùn)作,從事某一領(lǐng)域的從業(yè)者,通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸到本地區(qū)的其他業(yè)務(wù)將比其他“后入者”更加容易。以國(guó)土空間規(guī)劃業(yè)務(wù)為例,由于國(guó)土空間規(guī)劃涵蓋資源信息量較大、綿延周期較長(zhǎng)、數(shù)據(jù)基底較繁雜詳實(shí),因此國(guó)土空間規(guī)劃業(yè)務(wù)承接單位將比其他單位有更好的信息資源積淀,其在本地區(qū)承接其他類別的咨詢業(yè)務(wù)將變得更加便利。因此,自然資源產(chǎn)業(yè)化將導(dǎo)致自然資源咨詢行業(yè)的“馬太效應(yīng)”被更加放大。
四是自然資源的信息化。隨著自然資源相關(guān)業(yè)務(wù)資質(zhì)的進(jìn)一步放開,入局者也在逐步增多。近年來,阿里、騰訊、百度、華為等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)除在布局多地的智慧城市、時(shí)空數(shù)據(jù)外,也逐漸深入到國(guó)土空間規(guī)劃、地理信息大數(shù)據(jù)、林草大數(shù)據(jù)、地災(zāi)防治、氣象信息化等其他領(lǐng)域,自然資源的信息化將導(dǎo)致領(lǐng)域供應(yīng)商迎來新一波洗牌。雖然更多的企業(yè)介入,有助于推進(jìn)自然資源領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)的良性發(fā)展,但與此同時(shí),HBAT、通信運(yùn)營(yíng)商等跨行業(yè)入局者的進(jìn)入,尤其在互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)運(yùn)作下,傳統(tǒng)的自然資源領(lǐng)域服務(wù)單位將面臨專業(yè)人才流失的巨大危機(jī)。面對(duì)自然資源信息化帶來的巨大變革,自然資源咨詢領(lǐng)域從業(yè)者要更加充分地運(yùn)用地理信息系統(tǒng)、遙感、大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)和方法,加強(qiáng)對(duì)自然資源保護(hù)、開發(fā)、利用的分析評(píng)估和監(jiān)測(cè)監(jiān)管,為科學(xué)決策提供科學(xué)依據(jù)。此外,自然資源咨詢領(lǐng)域從業(yè)者也要進(jìn)一步推進(jìn)自然資源系統(tǒng)新型智庫(kù)體系建設(shè),加強(qiáng)與其他智庫(kù)的溝通聯(lián)系,充分發(fā)揮智庫(kù)咨政建言、理論創(chuàng)新、政策研究、決策評(píng)估、輿論引導(dǎo)、社會(huì)服務(wù)等重要功能,以科學(xué)咨詢支撐科學(xué)決策。
3.多元系統(tǒng)化的自然資源領(lǐng)域業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變
自然資源管理不是各類自然資源管理的簡(jiǎn)單疊加,而是一場(chǎng)系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革,必須破除原有單一分散的資源管理思維方式,用系統(tǒng)論的思想看問題,構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的職能體系,提升自然資源領(lǐng)域治理體系化和能力現(xiàn)代化。面對(duì)自然資源管理理念的轉(zhuǎn)變,自然資源領(lǐng)域相關(guān)業(yè)務(wù)的變革,必須要實(shí)行三個(gè)維度的轉(zhuǎn)變:
一是做好基礎(chǔ)理論研究工作。當(dāng)前,自然資源領(lǐng)域科學(xué)理論研究短板突出,前沿理論和技術(shù)鮮有領(lǐng)跑;诖饲樾蜗抡Q生的自然資源領(lǐng)域前瞻性、引領(lǐng)性、儲(chǔ)備性的課題較多,譬如對(duì)自然資源界定、屬性、分類,以及對(duì)各類自然資源在所有制性質(zhì)、權(quán)利類型、權(quán)能形式、配置方式、價(jià)格致因等相關(guān)理論淵源和形成機(jī)制的研究等,這就要求自然資源咨詢從業(yè)者以自然資源管理現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展為支撐,扎實(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)理論研究,實(shí)現(xiàn)相關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化。
二是做好法律制度研究工作。豐富自然資源領(lǐng)域咨詢工作的依據(jù),首先要完善自然資源相關(guān)法律,其中需重點(diǎn)完善自然資源開發(fā)保護(hù)、空間規(guī)劃、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、自然生態(tài)保護(hù)修復(fù)等方面的相關(guān)法規(guī)、政策。按照國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)和自然資源制度改革相關(guān)要求,構(gòu)建自然資源治理聯(lián)動(dòng)、政府與市場(chǎng)共同運(yùn)作、社會(huì)高效參與的現(xiàn)代管理體制機(jī)制,不僅需要綜合性、全局性的頂層設(shè)計(jì),更需要廣大自然資源領(lǐng)域從業(yè)者對(duì)現(xiàn)行法律存在缺位或不完善之處進(jìn)行研究,推進(jìn)自然資源相關(guān)領(lǐng)域在法律、法規(guī)、政策上的系統(tǒng)性和程序性,推動(dòng)我國(guó)自然資源領(lǐng)域的制度化、法制化建設(shè),實(shí)現(xiàn)更好的自然資源綜合治理能力。
三是做好技術(shù)攻關(guān)工作。黨的十八屆三中全會(huì)以后,國(guó)家對(duì)地方各級(jí)政府要求在自然資源管理職責(zé)上做到資源管理、產(chǎn)業(yè)管理、生態(tài)管理和資產(chǎn)管理等職能的融合,并逐步強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。在此形勢(shì)下,自然資源領(lǐng)域各類業(yè)務(wù)也向著綜合化、產(chǎn)業(yè)化、一體化方向發(fā)展。加快對(duì)自然資源領(lǐng)域的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、法律規(guī)范、管理流程、信息化平臺(tái)的梳理整合,解決現(xiàn)行自然資源管理存在的體制不適應(yīng)、技術(shù)不全面、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不一致等問題,將是未來自然資源咨詢領(lǐng)域從業(yè)者的一大使命。因此,如何在自然資源新的配置和利用方式作用下,尤其是自然資源所有者權(quán)益領(lǐng)域,建立自然資源資產(chǎn)核算體系、加快自然資源實(shí)物量統(tǒng)計(jì)和價(jià)值量核算、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、建構(gòu)自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)等,需要廣大從業(yè)人員做好自然資源領(lǐng)域內(nèi)在調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃、評(píng)估、監(jiān)管等關(guān)鍵步驟上的技術(shù)攻關(guān)。