園地林地草地分等定級面臨問題的實踐與探析——以濟源產城融合示范區(qū)為例

 

河南省中土房地產評估勘測規(guī)劃有限公司 李冰 丁馳 常健 宋必勝 張賓賓 供稿

 

       摘 要 園地林地草地分等定級在建立健全自然資源分等定級制度及體系，科學量化園地、林地和草地資源質量分布情況，促進園地、林地和草地資源保護與合理開發(fā)利用等方面有著重要作用，是促進自然資源管理向數量、質量與生態(tài)管護并重轉變的基礎性工作。園地、林地和草地分等定級屬于近年來自然資源評價評估領域的一項新工作，盡管有相應的規(guī)程規(guī)范和技術指引，但在實際工作開展過程中仍存在諸多技術難點及問題。筆者根據在參與濟源產城融合示范區(qū)試點工作過程中遇到的難題和解決方案，提出自己的一些看法和建議，希望能對其他地區(qū)此項工作的開展提供部分參考和借鑒。

 

       隨著大力推進生態(tài)文明建設、自然資源保護與合理開發(fā)利用、自然資源資產產權制度改革的實踐，近年來對園地、林地和草地資源的數量顯化和質量保護提出了更高更嚴格的要求。通過園地、林地和草地分等定級工作的全面開展，可助力生態(tài)文明建設戰(zhàn)略的實施，對自然資源資產產權制度改革提供有力的實踐經驗和支撐，有助于科學評價和管理自然資源，同時可促進自然資源特別是園地、林地和草地資源的合理利用和優(yōu)化配置，進一步促進人與自然和諧共生。由于園地、林地和草地分等定級工作屬于全國首次部署，在工作開展過程中仍存在很多爭議和技術難點，有很大的進一步探究空間。
 

       （一）全國試點情況

    2020年8月，自然資源部利用司在全國8省（市、區(qū)）部署開展了林地、草地分等定級和園地、未利用地分等試點。廣東、江西、內蒙古、新疆等試點省已基本完成試點任務，形成了完善的省級工作方案和技術方案，并順利通過自然資源部利用司組織的試點驗收，形成了可在全國復制推廣的經驗。

       （二）各地區(qū)開展情況

          根據《自然資源部辦公廳關于做好2022年度自然資源評價評估工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2022〕13號）以及《全國園地、林地、草地分等工作方案》要求，2022年底要完成分等工作，2023年底完成定級工作。全國各地現(xiàn)均已安排部署園地、林地和草地分等定級工作，現(xiàn)階段大部分都在開展省級試點、撰寫省級技術方案等工作。濟源產城融合示范區(qū)作為河南省園地林地草地分等定級試點，先行先試，現(xiàn)階段已基本完成該項工作。但在試點過程中，針對外業(yè)資料收集、內業(yè)數據處理、成果表現(xiàn)形式等方面也存在諸多難點。

       二、資料收集及數據來源

       現(xiàn)有的《自然資源分等定級通則》《園地分等定級規(guī)程》《林地分等定級技術規(guī)范》《草地分等定級技術規(guī)范》以及《全國園地分等定級技術方案（指引）》《全國林地分等定級技術方案（指引）》《全國草地分等定級技術方案（指引）》等均已明確了需要收集的資料清單，但各地在實際收集過程中，有很多資料成果存在或多或少的缺漏。筆者在濟源試點項目資料收集過程中有以下幾點體會。

       （一）應盡量以現(xiàn)有數據為獲取來源，避免大面積實地補充調查。

       濟源試點開展過程中，基本以現(xiàn)有數據為主要獲取來源，對不滿足內業(yè)測算的數據進行外業(yè)補充調查，經驗證校核不符合實際情況的部分圖斑進行外業(yè)核查修正。現(xiàn)階段國家方案和河南省方案中調查方法多數為目測法，大部分深山區(qū)無法到達且目測標準不易把握。因此在開展外業(yè)調查之前，可邀請部分行業(yè)專家對需要通過外業(yè)補充調查獲取的數據進行論證，盡量采用其他數據替代，或優(yōu)化外業(yè)補充調查方法，在保證科學合理的基礎上減少外業(yè)補充調查工作量，以利于按時保質保量完成工作任務。

       （二）現(xiàn)有二次土壤普查成果基本為80年代開展，距今已40余年。

經咨詢土肥方面專家，二普數據PH值、有機質含量指標值變化大、現(xiàn)勢性差，且大部分地區(qū)無矢量成果。建議本次項目中的土壤指標，如土壤有機質含量、土壤PH值、土壤質地等，獲取來源可優(yōu)先采用耕地資源質量分類、耕地質量分等定級、耕地地力評價等成果數據，降低二普成果的獲取來源優(yōu)先級。

       （三）地下水位資料不能全域覆蓋。

       濟源水利部門的地下水位資料中控制井、監(jiān)測井均在平原地區(qū)分布，丘陵、山區(qū)基本無分布，這樣就會造成地下水位資料不能全域覆蓋。本次園地分等定級選用地下水因子是從對果樹根系生長影響角度出發(fā)，而不是考慮灌溉，且濟源處于分等分區(qū)的暖溫帶濕潤、半濕潤區(qū)，地下水位大于等于1.5米為100分。因此在山地丘陵地區(qū)無地下水位資料時，可通過實地走訪調查、水利局專家的座談咨詢，并結合地下水位分布規(guī)律及其他數據校核后，丘陵、山區(qū)地下水可按照實際情況進行賦分處理。

       另在濟源農業(yè)部門提供的耕地地力成果中也有地下水位指標，但經核該成果中地下水位指標不符合實際情況，差異較大，因此各地技術單位在處理此類數據時，要多對比其他成果、多校核驗證，審慎采用國家或省技術方案推薦數據來源之外的數據。

       （四）現(xiàn)有林草成果中，腐殖質厚度指標部分地區(qū)存在缺失情況。

根據《全國園、林、草地分等定級技術問答（第二期）》林地分等定級“腐殖質厚度數據確實無法獲取時，可使用植被覆蓋類型進行替換。”但濟源林草生態(tài)綜合監(jiān)測成果中“植被覆蓋類型”字段值均為空，試點項目組經咨詢河南省林業(yè)監(jiān)測院專家，采用起源、地類、優(yōu)勢樹種等指標進行綜合確定。各地在工作開展中，可依據本地資料完備情況，采用多因子解譯對目標因子進行量化。
 

       （一）存在部分地方氣象監(jiān)測站點監(jiān)測指標不齊全的情況。

        國家和省級技術方案中提到收集到的氣象站數據不滿足插值需求時，可以把一個區(qū)縣作為一個均質區(qū)處理。濟源地貌類型復雜，有平原、丘陵、山區(qū)，試點項目進行中發(fā)現(xiàn)氣候因子在區(qū)域內不同地貌類型下差別較大，且氣候因子在分等體系中對最終等別的劃分影響很大，因此建議氣象數據要充分考慮地貌類型的影響，不能貪圖處理簡單，不對數據進行差異化處理。若氣象站點數量或監(jiān)測數據不滿足技術需求，可在征詢當地意見和專家論證基礎上，對已有數據根據地形地貌修正氣候指標后賦值。

       （二）草地定級中各等級牧草占比、產草量、載蓄量均為必選因子，難以量化。

       河南省均為其他草地，濟源林草生態(tài)綜合監(jiān)測成果中無各等級牧草占比、產草量、載蓄量指標數據，且實地大部分是荒草地，指標差異不大，大部分圖斑交通不便、外業(yè)調查工作難度大，難以大面積采用外業(yè)補充調查衡量指標。試點項目組經深入分析論證，并征詢當地林草部門建議，按以下方式處理：1.產草量主要參考植被蓋度并經過部分樣點圖斑實地核實取樣，根據樣方內草產量結合地貌類型推算賦值；2.各等級牧草占比，結合當地林草方面專家意見，濟源當地荒草地多伴生有不可食灌木等，適口性差，接近低等或劣等牧草，因此結合外業(yè)調查情況進行綜合判定劃分區(qū)域賦值；3.載畜量與草產量和可食牧草占比關系密切，濟源試點暫采用產草量和各等級牧草占比兩個因子進行疊加解譯，綜合判定指標值并賦分。針對此類情況，各地可在充分論證后采用多因子解譯方法解決或者采用其他指標進行替代；同時草地定級因子不宜過多，特別是平原地區(qū)可以更寬泛些。

       （三）現(xiàn)有土壤資料均缺乏園地的數據。

       濟源試點園地分等定級時采用耕地資源質量分類成果，采用近鄰分析獲取相關土壤數據，對近鄰分析獲取的數據進行了全面篩查校核，平原和丘陵園地與耕地圖斑緊鄰，數據可靠性高。但山區(qū)個別園地圖斑存在孤立分布，建議其他地區(qū)處理此類因子指標時，要結合地貌類型進行重點核實，對比同海拔、相近耕地圖斑土壤指標值綜合確定。但采用近鄰分析賦值時必須進行外業(yè)驗證，檢驗是否滿足均值要求。

       （四）需要對因素因子數據來源多方比對印證，提高數據精度。

國家和河南省方案中因素因子給出了多種獲取來源，數據確定過程中應對不同來源的數據進行對比、印證，對核實有誤的數據進行修正，以提高數據精確性，并對用于修正的數據來源及修正過程進行詳細說明。例如：濟源林草生態(tài)綜合監(jiān)測成果中將平原地區(qū)部分區(qū)域界定為“低山”，核實DEM數據、三調成果中的坡度數據、林地一張圖中的地形地貌數據等，并經實地校核并非“低山”，綜合分析后將相應數據修正為“平原”。

       （五）林地定級中的運輸距離不易量化。

       國家和河南省方案中林地定級的運輸距離為集中采摘點到木材廠（或城鎮(zhèn)）的距離。濟源試點項目在外業(yè)資料收集及調查過程中，發(fā)現(xiàn)濟源大部分林地為公益林，不允許采伐（間伐輪伐近年也已停止），當地木材廠極少且難以確定準確位置，因此集中采摘點和木材廠難以有效精準確定。經項目組的調查、分析，當地采伐的商品林主要分布在村莊附近，采伐后的銷售加工聚集點集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊，因此濟源試點采用行政村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離測算運輸距離。

       （六）坡位處理工作量大，人工判斷效率低。

       坡位分為平地、谷、下坡、中坡、上坡和山脊六類，坡位的生成需經過劃分坡面單元，提取山脊線、山谷線，同時平地和谷地及下坡、中坡、上坡不易通過計算機自動計算劃分，因此需結合人工判讀進行劃分，工作量大。濟源林草生態(tài)綜合監(jiān)測成果中部分林地、草地缺失坡位數據，林草生態(tài)綜合監(jiān)測成果與2020年國土變更調查中林地、草地也存在部分空間差異�？紤]到坡位生成過程復雜，工作量大，同時林草生態(tài)綜合監(jiān)測成果每年更新，數據精確度高，因此林地、草地定級中盡量采用林草生態(tài)綜合監(jiān)測成果中的坡位，缺失坡位的小班采用DEM數據生成坡位，即保證了數據精確度，又可提高工作效率。
 

       四、成果處理及應用方面

       （一）要科學合理處理好“跳等”“跳級”現(xiàn)象，注意園、林、草三者之間等別銜接。

       濟源地貌有平原、丘陵和山區(qū)，有部分跳等現(xiàn)象，級別之間過渡不明顯，等別和級別有穿插；將來在周邊行政區(qū)的等級成果形成后，也可能會出現(xiàn)不同行政區(qū)之間的跳等跳級現(xiàn)象。分等中因素因子體系和權重已確定，跳等情況處理時主要采用內業(yè)數據庫圖斑指標值檢查結合外業(yè)核查，若內外業(yè)數據不一致，合理分析原因后可修改相應指標值和等別，但對指標值或等別調整的圖斑要詳細說明修改情況和最終數據來源；跳級現(xiàn)象出現(xiàn)時，要在內外業(yè)校核基礎上，結合當地相關部門和專家意見，級別之間過渡應符合其實際情況，滿足當地資源管理需要。

       （二）成果形成后的自檢、質檢和驗收，對科學合理糾錯、修正完善成果至關重要。

       成果自檢一般包括內業(yè)數據庫自檢、經驗及常識自檢、外業(yè)核查檢驗幾類，是成果合理與否的第一道關，也是相對最繁瑣最重要的一關。濟源試點項目組經過綜合分析，結合省廳方案和試點情況，在成果自檢驗證方面，可把握以下幾個原則：1.數據庫圖斑指標值分布及分值應有過渡有銜接，指標值與地貌類型應相匹配，數據計算應全面重新測算校核；2.等別和級別高低應與行業(yè)內專業(yè)人士的經驗和常識相匹配，若有不符合常理的分值分布，應重點校核，采取多成果互相驗證和外業(yè)調查取樣核實；3.成果外業(yè)驗證不宜大范圍開展，特別是地貌復雜的林區(qū)山區(qū)等；4.各等別各級別均應有驗證點覆蓋；5.驗證點位應交通便利且具有代表性，選取的驗證點指標應覆蓋主要地貌類型、土壤因子、林分因子等；6.重點對跳等、跳級及分異明顯的界線和接邊區(qū)域核查驗證。

       （三）要對園林草地分等定級成果將來的應用方向做好研究。

        本次園林草分等定級工作自然資源評價評估領域的一項新工作，自然、林業(yè)、農業(yè)等部門領導及管理工作人員普遍對該項成果將來的應用方向有疑惑。各相關單位和技術單位應盡可能研究探索園林草分等定級成果的應用方向，技術人員在項目伊始也應著重考慮成果的應用，才能更好把握成果處理過程中的技術問題。例如是否可應用于林地、園地的占補平衡等，便于此項工作的宣傳、匯報和順利推進。

       （四）個別分等因子的指標對等別變動影響大。

       河南省方案中園林草分等指標和權重已確定，由于分等指標數量少，單個指標權重大，等別分值間距小，單個因子指標值略有差異就可能影響等別變動。例如：濟源果園分等中坡度指標權重11.55%，坡度6~15°指標分100，坡度<6°指標分40，兩者分值差異6.93分，等別分值間距8分，極有可能引起相鄰圖斑跳等。因此各地在把握分等成果時宜粗不宜細，但分等因子指標宜細不宜粗；技術單位在測算后應全面核實各個因子的指標值是否符合實際、是否與周邊匹配銜接、是否與其他地類相關因子有合理分布趨勢、是否符合在全省的定位和檔次，保證分等成果合理性、可比性。
 

       通過對筆者參與濟源產城融合示范區(qū)園地、林地和草地分等定級工作過程中遇到的一些問題及解決方法的闡述分析，可知當前園地、林地和草地分等定級相關技術體系還不是很成熟，還存在很多難點、爭議點和分歧點，自然資源評價管理體系仍有較大的探索和發(fā)展空間。在后續(xù)的項目實施過程中，要加強對影響自然資源質量的相關因素及園林草質量分布相關規(guī)律的研究，盡量采用多種技術方法、多種驗證途徑相結合，為科學合理劃分園地、林地和草地等級、建立健全自然資源評價評估體系探索出可行性實用性強且可推廣可復制的經驗，為下一步工作開展和成果應用奠定良好基礎。